Охранять по-новомуВступивший в силу Федеральный закон № 534-ФЗ от 31 декабря 2014 года «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» содержит немногочисленные, но существенные изменения.

В первую очередь, изменения коснулись перечня услуг, разрешенных к оказанию в целях охраны.

Из состава объектов, на которые распространяется оказание охранных услуг частными охранными организациями, выведены предусмотренные Федеральным законом от 27.05.1996 № 57-ФЗ «О государственной охране»:

- объекты государственной охраны (Президент Российской Федерации, определенные настоящим Федеральным законом лица, замещающие государственные должности Российской Федерации, федеральные государственные служащие и иные лица, подлежащие государственной охране в соответствии с настоящим Федеральным законом, а также главы иностранных государств и правительств и иные лица иностранных государств во время пребывания на территории Российской Федерации) и охраняемые объекты (здания, строения, сооружения, прилегающие к ним земельные участки (водные объекты), территории (акватории), защита которых осуществляется органами государственной охраны в целях обеспечения безопасности объектов государственной охраны; здания, строения, сооружения, находящиеся в оперативном управлении органов государственной охраны, а также земельные участки, находящиеся в постоянном (бессрочном) пользовании органов государственной охраны; здания, строения, сооружения, земельные участки и водные объекты, предоставленные в пользование органам государственной охраны);

- объекты, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации (в том числе объекты дипломатических представительств, объекты по производству, хранению, распространению и утилизации военной техники, объекты микробиологической промышленности, гидротехнические сооружения, коллекторы водохранилищ, водопроводные станции, аэропорты и объекты их инфраструктуры, объекты электроэнергетики, и т.д.).

Вышеперечисленные объекты подлежат государственной охране, к органам которой закон относит федеральный орган исполнительной власти в области государственной охраны, а также подразделения федерального органа исполнительной власти в области государственной охраны, осуществляющие отдельные полномочия указанного органа (далее - подразделения), и военные профессиональные образовательные организации и военные образовательные организации высшего образования федерального органа исполнительной власти в области государственной охраны.

Одновременно с этим перечень разрешенных законом охранных услуг дополнен новым видом услуг, а именно – охрана объектов и (или) имущества, а также обеспечение внутриобъектового и пропускного режимов на объектах, в отношении которых установлены обязательные для выполнения требования к антитеррористической защищенности. Данной нормой законодательство предельно конкретизирует состав объектов, охрана и обеспечение внутриобъектового и пропускного режимов на которых может осуществляться силами частных охранных организаций. Основанием служит повышение требований к обеспечению безопасности государства и общества, в целом, и к обеспечению антитеррористической защищенности объектов жизнедеятельности, в частности.

Указанные требования регламентированы Правительством Российской Федерации в Постановлении от 25.12.2013 № 1244 «Об антитеррористической защищенности объектов (территорий)». Данное Постановление издано в соответствии с Федеральным законом от 06.03.2006 № 35-ФЗ «О противодействии терроризму», и устанавливает обязательные для выполнения требования к антитеррористической защищенности объектов (территорий), категории объектов (территорий), порядок разработки указанных требований и контроля за их выполнением, порядок разработки и форму паспорта безопасности таких объектов (территорий).

Исходя из прилагаемых к данному Постановлению «Правил разработки требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий) и паспорта безопасности объектов (территорий)» разработка требований и формы паспорта безопасности и внесение в установленном порядке проектов актов об их утверждении в Правительство Российской Федерации осуществляются:

- федеральными органами исполнительной власти и Государственной корпорацией по атомной энергии «Росатом» по согласованию с Федеральной службой безопасности Российской Федерации и Министерством внутренних дел Российской Федерации в отношении объектов (территорий), правообладателями которых они являются или которые относятся к сфере их деятельности, предполагающей использование объекта (территории), подлежащего антитеррористической защите (за исключением объектов, подлежащих обязательной охране полицией);

- Министерством внутренних дел Российской Федерации по согласованию с Федеральной службой безопасности Российской Федерации в отношении не предусмотренных указанных в предыдущем подпункте мест массового пребывания людей и объектов (территорий), подлежащих обязательной охране полицией.

Требования к антитеррористической защищенности объектов (территорий) должны содержать описание и порядок осуществления мер, направленных:

- на воспрепятствование неправомерному проникновению на объект (территорию);

- на выявление потенциальных нарушителей установленного на объекте (территории) режима и (или) признаков подготовки или совершения террористического акта;

- на пресечение попыток совершения террористического акта на объекте (территории);

- на минимизацию возможных последствий и ликвидацию угрозы террористического акта на объекте (территории),

а также могут содержать дополнительные меры, которые в отдельных конкретных случаях окажутся необходимыми для обеспечения антитеррористической защищенности объектов (территорий) (организационные, инженерно-технические, правовые и иные меры по созданию защиты объектов (территорий) от совершения на них террористического акта), в том числе на этапе их проектирования и планирования.

Таким образом, частные охранные организации, в соответствии с внесенными в Закон Российской Федерации от 11.03.1992 № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» изменениями, с одной стороны, получили возможность оказывать охранные услуги компаниям, в ведении которых имеются объекты, в отношении которых законом установлены обязательные для выполнения требования к антитеррористической защищенности, а с другой стороны, упомянутые требования к таким объектам накладывают на руководство частных охранных организаций более высокую ответственность, в части профессиональной подготовки охранников и специалистов, участвующих в процессе реализации условий договора оказания охранных услуг, а также – не исключено – в части обеспечения более высокого уровня технической оснащенности охранной организации.

Также основной закон специального действия, регулирующий правоотношения при осуществлении частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации, дополнен бланкетной нормой, определяющей, во-первых, что объектом действий частной охраны, направленных на обеспечение транспортной безопасности, может являться исключительно защита объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства, и во-вторых, что оказание подобных охранных услуг должно осуществляться с учетом требований законодательства Российской Федерации о транспортной безопасности.

В числе основных актов, содержащих правовые нормы, касающиеся транспортной безопасности, но не ограничиваясь ими, можно отметить Федеральный закон от 09.02.2007 № 16-ФЗ «О транспортной безопасности», Указ Президента Российской Федерации от 31.03.2010 № 403 «О создании комплексной системы обеспечения безопасности населения на транспорте», Постановление Правительства Российской Федерации от 04.10.2013 № 880 «Об утверждении Положения о федеральном государственном контроле (надзоре) в области транспортной безопасности», Постановление Правительства Российской Федерации от 10.12.2008 № 940 «Об уровнях безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств и о порядке их объявления (установления)».

В соответствии с законодательством о транспортной безопасности общим принципом обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств является возложение таковой на субъекты транспортной инфраструктуры, перевозчиков, если иное не установлено отдельными федеральными законами.

И вот тут усматривается некая коллизия. Из рассмотренной в предыдущем абзаце нормы части 6 статьи 11 «Оказание услуг в сфере охраны» Закона Российской Федерации «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» следует, что защита объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства может быть осуществлена «оказанием охранных услуг», что, в соответствии с терминологией, принятой в гражданском праве, должно быть определено не иначе, как путем возмездного оказания услуг по охране (охранных услуг). Применяя нормы двух законов - Федерального закона «О транспортной безопасности» и Закона Российской Федерации «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», мы совершенно ясно определяем сторонами договора возмездного оказания охранных услуг, предметом которого, также совершенно ясно, будет являться защита объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства, - субъект транспортной инфраструктуры, в качестве заказчика, и частная охранная организация, в качестве исполнителя.

Однако в ст. 12.3. «Особенности защиты объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства» Федерального закона «О транспортной безопасности» упоминается исключительно о подразделениях транспортной безопасности, о работниках подразделений транспортной безопасности. И ни слова - о полномочиях субъектов транспортной инфраструктуры вступать в правоотношения с организациями, принадлежащими к подотрасли негосударственной сферы безопасности – частной охране.

С нашей точки зрения, данная коллизия:

- имеет в своей основе несоответствие (по состоянию на текущий момент) законодательства о транспортной безопасности вступившим в силу новым нормам о частной охране,

- легко устранима путем внесения соответствующих корректировок в законодательство о транспортной безопасности,

- не является фатальной и обременяющей для осуществления уставной деятельности подавляющего большинства частных охранных организаций, исполнение договорных обязательств по оказанию охранных услуг которых не связаны с защитой объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства.

Далее. Правила обеспечения внутриобъектового и пропускного режимов на объектах охраны уточнены требованием наличия должностной инструкции частного охранника «на объекте охраны». В предыдущих редакциях Закона Российской Федерации «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» о привязке должностной инструкции частного охранника к объекту охраны не упоминалось. Уточнение данной нормы можно толковать двояко.

С одной стороны, представляется справедливым, что оказание охранных услуг со стороны частной охранной организации организациям – клиентам, функционирующим в различных отраслях экономики, подразумевает наличие естественных различий в нюансах подготовки и инструктажа охранников, техническом и информационном обеспечении, в особенностях тех базовых знаний об организации – клиенте, которыми должен обладать сотрудник охранной организации, осуществляющий действия, направленные на исполнение договора оказания охранных услуг. Следовательно, по замыслу законодателя, должностная инструкция частного охранника образовательного учреждения должна отличаться от должностной инструкции охранника, допустим, завода по изготовлению металлоконструкций. В принципе, это резонно.

С другой стороны, не стоит исключать вероятности того, что рьяные сотрудники контрольного органа, осуществляющие проверку частной охранной организации, вполне могут «прочитать» обновленную норму закона как требование наличия в натуре на объекте охраны должностной инструкции частного охранника. И отсутствие таковой будет однозначно расценено как нарушение требования закона. С нашей точки зрения, некоторая «корявость» фразы, составляющей данную норму, придает такому толкованию определенную легитимность. И возразить на предъявление претензии по поводу отсутствия «бумажного» варианта должностной инструкции частного охранника на объекте охраны будет трудно.

В то же время, сделать в офисе охранной организации несколько лишних копий должностной инструкции и снабдить ими старших смен на объектах – не очень сложно. Зато данная мера полностью исключит возможность предъявления каких-либо претензий со стороны проверяющих, в части наличия / отсутствия в натуре на объекте охраны должностной инструкции частного охранника.

Наконец, Федеральным законом № 534-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации»» внесены изменения, регламентирующие возможность и основания применения физической силы частным охранником.

В связи с этим, необходимо разработать, принять на федеральном уровне и внедрить в повседневную практику некую систему классификации вариантов / способов / интенсивности применения физической силы сотрудниками частных охранных организаций при выполнении ими своих должностных обязанностей. Предполагается, что данная мера позволит повысить качество профессиональной подготовки частных охранников, а также установит более объективные критерии, подлежащие использованию при рассмотрении правоохранительными органами (в том числе при вынесении судебных решений) спорных ситуаций, связанных с применением частными охранниками физической силы в ходе осуществления частной охранной деятельности.

Автор: Андрей Нечаев, юрист, руководитель департамента «Бюро «Бизнес и право»», советник генерального директора ООО «Семь департаментов»